Klas Eklund

Detta är en inledning jag höll på Nationalekonomiska Föreningens debatt om bostadspolitik, 9 november 2016. Meddebattörer var Anna Breman, Harry Flam och Hans Lind. Inlägget är en uppdaterad och bantad version av min tidigare artikel i föreningens Tidskrift Ekonomisk Debatt.

 

“En bostadsmarknad i evig kris. Vad kan göras?”

 

Problemen på den svenska bostadsmarknaden är väl kända: bostadsbrist, låg rörlighet, segregation, tilltagande sociala problem. Jag menar att dagens kris är ett resultat av att Sverige inte har någon sammanhållen bostadspolitik – men heller inget fungerande marknadsalternativ. Politik som påverkar bostadssektorn har bedrivits i separata stuprör, beslut har fattats utan hänsyn till helheten. Staten har abdikerat från finansieringen och lämnat den till marknaden; men bromsar samtidigt utbudet på bostäder via regleringar och skatter; detta medan efterfrågan stiger kraftigt på grund av invandring, urbanisering och lågräntepolitik. Politiken hänger inte ihop, den sitter på en murken bräda mellan två stolar.

 

För att häva krisen krävs en långsiktig politik som tacklar byggande, rörlighet och finansiering – samtidigt. De nödvändiga ingreppen sträcker sig över en rad fält, från skatter till kommunal planering. Åtgärderna bör helst genomföras som en helhet – vilket förutsätter breda politiska uppgörelser, över flera mandatperioder.

 

**

 

Innan jag dyker lite djupare i analys och recept, först ett par siffror. Nu ökar byggandet starkt, från det tidigare normalläget på ca 20.000 bostäder om året. Under fjolåret färdigbyggdes 39 000 bostäder; i år är prognosen att 57 000 byggen sätts igång. En fördubbling, kanske t.o.m en tredubbling från tidigare nivåer. Det är bra – men det är ändå otillräckligt. Byggtakten är fortfarande, efter den ökningen, långt under den som Boverket efterlyst. Jag citerar ur Boverkets senaste prognos för efterfrågan på nya bostäder: ”Behovet av nya bostäder fram till 2025 bedöms vara 710 000… varav en större del, 440 000, bedöms behövas redan 2020, vilket innebär en genomsnittlig årstakt om 88 000”. Bostadsbristen ökar mao med hela 30 000 bostäder även i år, trots det snabbt ökande byggandet. Gapet mellan mål och verklighet ökar fortfarande. Skillnaden mellan befintlig bostadsstock och önskad växer. Trots ökat byggande är vi i år längre från att nå volymmålet. Detta i ett läge där byggsektorn redan uppvisar höga och stigande bristtal.

 

En slutsats är att det inte går att ”bygga bort” bostadsbristen. Det tar för lång tid. Nybyggnationen är bara 1 à 2 procent av det totala bostadsbeståndet. Det krävs därför också att det existerande bostadsbeståndet utnyttjas bättre. OECD har lyft fram den dåligt fungerande bostadsmarknaden som ett hot mot dynamik och tillväxt och rekommenderar marknadshyror, förenklade byggregleringar, ingrepp mot svag konkurrens, skattereform m.m – för att komma till rätta med problemen. Det samma gör EU, IMF och Världsbanken.

 

Vidare: Även om behovet av nya bostäder är stort, är den köpkraftiga efterfrågan är inte lika stor. Uppgiften är med andra ord tredubbel: att bygga mer, att öka rörligheten i det existerande bostadsbeståndet samt att försöka få fler hushåll att få råd med hyggliga bostäder.

 

**

 

Varför blev det så här? Krisen är en följd av en lång rad politiska beslut och marknadseffekter, som har lagrats på varandra under åratal, utan att någon har sett till helheten. Under 1960- och 70-talens miljonprogram dirigerade staten nationens sparande till bostadsbyggande via regleringar. I början av 1980-talet lades räntesubventioner till de boende ovanpå kreditmarknadsregleringarna. Vid den tidens inflation var kapitalet praktiskt taget gratis.

 

Det systemet blev med tiden ohållbart. Det var dyrt och medförde snedvridningar av samhällsekonomiska resurser. En grå kreditmarknad växte fram. Från andra hälften av 1980-talet lades politiken därför om. Den finansiella risken för bostadsbyggandet flyttades från staten till företagen och hushållen. Det är nu upp till privata bolag att förse konsumenterna med de varor och tjänster som önskas, utan att staten tar något särskilt finansiellt ansvar för försörjningen av tjänsten i fråga.

 

Men samtidigt som de finansiella riskerna har privatiserats har centrala delar av regelsystemet bevarats som det var under den statsdominerade epoken. Därmed blockeras flera av de signaler som kommer från den ökade efterfrågan och som borde ha gett ökat byggande. Stelheterna är av tre huvudslag: Den kommunala planprocessen är trög och långsam, hyresregleringen bromsar rörligheten på hyresmarknaden, höga skatter hämmar rörligheten på marknaden för ägda bostäder. Minskade subventioner i kombination med färre hyresrätter och stigande priser på bostadsrätter har gjort det allt svårare för låginkomsttagare att finna bra bostäder i tillväxtregionerna. Resultatet är en bostadsmarknad som kännetecknas både av bristande rörlighet, segregation och lågt byggande. Vad bör då göras? Flera uppgifter måste tacklas samtidigt.

• Rörligheten på bostadsmarknaden måste ökas. Hyresregleringen bör reformeras, så att hyrorna bättre avspeglar utbud och efterfrågan. Anpassningen bör åtföljas av sociala skyddsåtgärder för att minska omställningskostnaderna för hushåll med låga inkomster. Samtidigt bör skattesystemet reformeras. Reavinstskatten bör sänkas. En låg och enkel fastighetsskatt bör införas. Avdragsrätten för räntekostnader bör reduceras.
• Bostadsbyggandet måste ökas. Byggprocesserna bör snabbas upp genom enklare plan- och byggregler samt minskad rätt för kommuner att med särregler begränsa och blockera byggande. Av sociala skäl är det viktigt att nya bostäder finns tillgängliga i olika prisklasser. För att kraftigt kunna öka byggandet måste också rekryteringen till byggsektorn förbättras, liksom utbildning och kompetensutveckling för bristgrupper.
• Fler måste få råd att flytta och bo drägligt. Genomsnittspriserna i nybyggnationen kommer att ligga klart över vad många har råd med. Staten bör ta ett mer aktivt ansvar för att låginkomsttagare har råd med billiga lägenheter.

De olika reformerna förutsätter varandra: Om hyrorna marknadsanpassas utan regelförenklingar och ökat byggande i ett läge med efterfrågeöverskott lär hyrorna drivas upp snabbt, med sociala problem i släptåg. Olika politikområden måste således samverka i en helhetspolitik för att tillsammans nå en väl fungerande bostadsmarknad. Låt mig utveckla lite närmare vad som kan tänkas göras, vad gäller hyrorna, planprocessen, skatterna och fördelningen.

• Hyressättningen

De förslag till reformerad hyressättning som diskuterats under senare tid har innehållit en stegvis övergång till system där lägesfaktorn spelar större roll för hyran. Bokriskommittén 2014 ville se ett första steg i en gradvis övergång till marknadsmässiga hyror, där hyreshöjningarna begränsas till maximalt fem procent per år. Det skulle ge en snabb övergång i större delen av landet, men ta längre tid i Stockholms innerstad. Det andra steget skulle innebära att hyrorna sätts i direkt förhandling mellan hyresvärden och hyresgästen. Även i detta andra steg föreslog kommittén att hyrorna skulle knytas till ett index under kontraktsperioden.

 

Långtidsutredningen 2015 föreslog en reform i fyra steg: Friare hyressättning i nyproduktion och i efterföljande nya kontrakt, friare hyressättning vid privatpersoners uthyrning av ägarlägenheter, friare hyressättning i alla nya kontrakt samt slutligen friare hyressättning – inom regelstyrda ramar – för lägenheter i det äldre beståndet.

 

I nya numret av Ekonomisk Debatt (7/2016) föreslår Assar Lindbeck en gradvis avreglering av hyreskontrollen under fem till tio år. Fastighetsägarna får rätten under en avvecklingsperiod höja hyrorna med maximalt ”x procent” om året. Alternativt att hyran släpps fri när en hyresgäst lämnar.

 

Förslagsställarna är överens om att en reform måste vara socialt ansvarsfull. Hyresgästernas besittningsrätt bör värnas och skyddet mot oseriösa hyresvärdar skärpas. Men även med en gradvis anpassning av hyrorna finns risk att några kommer i kläm. Ett sätt att skydda hushåll med svag ekonomi vore höjda bostadsbidrag. Finansieringen skulle delvis kunna ske med hjälp av fastighetsägarnas kapitalvinster.

• Byggkrånglet

Kommunernas planering bör snabbas upp och blir mindre byråkratisk. Här har såväl den förra som den nuvarande regeringen lagt en rad förslag – men ambitionsnivån borde vara ännu högre. Möjligheterna att överklaga byggärenden bör minskas. Kretsen av ”sakägare” (de som har rätt att överklaga) bör inskränkas. Antalet ”riksintressen” som kan stoppa byggplaner bör minskas. De kommunala särkraven, som fördyrar byggandet, bör bli färre. Det kommunala planmonopolet bör mjukas upp genom att byggherrarna får möjlighet att ta ökat ansvar för detaljplanen; samtidigt bör staten sätta tryck på kommunerna att snabba upp planprocess och bygga mer.

 

Särskilt viktigt är att skynda på markanvisningen. Staten bör kräva att kommunerna reserverar mark för framtida bostadsbyggande. Konkurrensverket bör övervaka att kommunerna inte använder sitt planmonopol för att skydda de egna intressena eller det egna bostadsbolaget. Kommuner som trilskas bör drabbas av sanktioner.

• Skattereform

I dag råder inte skatteneutralitet mellan olika boendeformer. Hyresrätten missgynnas. Villor och bostadsrätter är gynnade av den låga fastighetsavgiften, den lägre vinstbeskattningen och uppskovsmöjligheterna. Avdragsrätten för skuldräntor gynnar den som lånar för att köpa egen bostad. Sammantaget är kostnaden för eget kapital bara hälften för bostadsrätt jämfört med hyresrätt. Därför behövs en skattereform som ökar neutralitet mellan upplåtelseformer och stimulerar rörlighet på bostadsmarknaden. Lagfartsavgift och pantbrevskatt bör enbart utgå som en avgift som täcker de administrativa kostnaderna för lagfarts- och pantbrevsystemen. Sänkt reavinstskatt, borttagen uppskovsränta och höjt uppskovsbelopp skulle kunna finansieras med ett sänkt tak för ränteavdragen och en återinförd generell fastighetsskatt för ägda bostäder.

 

Bostadsbeskattningen är bara en del av skattesystemet. Ur sysselsättningsperspektiv menar jag att en del av skatten på arbete bör växlas mot högre uttag av skatt från bostadssektorn. Avdragsrätten för lån med säkerhet i bostad bör minskas. Dagens låga ränteläge medför ett gyllene tillfälle att påbörja en sådan nedtrappning av avdragsrätten.

• Social bostadspolitik

Även hushåll med låga inkomster ska ha möjlighet att få tag på hyresrätter till rimliga hyror eller att via relativt billiga lägenheter ta sig in på ägarmarknaden. Många länder har specialprogram, ofta med boende av lägre kvalitet, för hushåll med låga inkomster. Ibland avsätts särskilda geografiska områden för subventionerat boende. Sådan Social housing har i Sverige förkastats som segregerande och stigmatiserande. I stället har vi byggt nytt och förhållandevis dyrt – och hoppats på att stigande inkomster ska göra att medborgarna får råd att betala för den höga standarden.

 

På papperet finns därför inte specialdesignade bostadsområden för låginkomsttagare i Sverige. Men i verkligheten har bristande rörlighet samt det faktum att många nyanlända har bosatt sig hos tidigare invandrade släktingar medfört att vissa områden i storstädernas förorter har blivit miljöer med en hög andel arbetslösa och omfattande bidragsberoende. I dag, när bokrisen är akut och många nyanlända har magra ekonomiska resurser, ventileras åter tankar på socialt bostadsbyggande. Boverket skrev i en rapport i fjol om de nyanländas bostadssituation att ”staten behöver initiera processer så att bostäder byggs för de hushåll och grupper som har de lägsta inkomsterna, vilket i praktiken betyder en modell för bostadsbyggande som riktar sig mot specifika målgrupper och inte till alla hushåll”.

 

Bokriskommittén fruktade att speciella områden för låginkomsttagare riskerar att förstärka segregationen. Vi föreslog därför att kommunerna tecknar avtal med de kommunala bostadsbolagen och de privata fastighetsägarna av innebörden att de reserverar ett visst antal lägenheter för kommunens socialförvaltning. Dessa ”slumpas” fram och knyts inte på förhand till någon viss stadsdel eller något visst kvarter. Därmed säkerställs ett varierat utbud av sociala bostäder utan att något område eller fastighet definieras som socialt utsatt. Ett delvis liknande system – en förturskö, som administreras av kommunen – har föreslagits av den förre bostadsministern Stefan Attefall.

 

Hans Lind har lagt fram mer långtgående alternativ för hur socialt byggande skulle kunna organiseras. Stadsplanerarna måste från början tänka i termer av olika inkomstgrupper och fråga sig var man kan bygga så att hushåll med lägre inkomster faktiskt kan få bostad. Lind ser en mer ingripande statlig politik som oundviklig.

 

Trots olika utformning är den gemensamma utgångspunkten för förslagen från Boverket, Bokriskommittén, Attefall och Lind att ett tydligare socialt element behövs i byggande och fördelning av bostäder för låginkomsttagare. Men då måste vi också acceptera att vissa nybyggda bostäder kan vara av enklare slag, och att de inte kan ligga i dyra lägen. Staten bör i det här akuta krisläget aktivt stimulera uppkomsten av en marknad för billigare och enklare bostäder. Strikta byggnormer bör lättas för sådana bostäder.

 

Finansieringen kan tacklas både från utbuds- och efterfrågesidan.

• På utbudssidan kan staten subventionera bostadsbyggande genom olika bidrag till byggföretagen. Ett sådant system måste dock vara mycket omfattande för att ge tydliga effekter. Risken är då stor att omvandlingstrycket på byggbolagen minskar. Resultatet kan bli svagare kostnadskontroll. Subventioner utan att tackla bristen på mark riskerar dessutom att driva upp markpriserna.
• Vad som däremot kan göras är att skapa ett system för sociala bostadsobligationer – inte de ”prioriterade”, reglerade obligationer som finansierade miljonprogrammet och som förstörde kreditmarknaden, utan en fungerande marknad för en ny typ av obligationer, öronmärkta för socialt byggande, utan tvång för investerarna att köpa.
• En annan väg är att stötta efterfrågan. Öronmärkta bostadsbidrag till låginkomsttagare och barnfamiljer har urholkats i värde de senaste 15 åren. Höjda bostadsbidrag skulle göra det möjligt för fler att klara hyran. Systemet med kreditgarantier kan ses över och minska behovet av topplån eller egen kapitalinsats. På ägarsidan kan man stimulera bosparande genom attraktiva villkor för bosparande. Det är den modell som har valts i Norge, där startlån spelar en viktig roll för unga hushåll.

För egen del föredrar jag sociala bostadsobligationer samt stöd till efterfrågesidan. Stora subventioner direkt till byggbolagen riskerar ge betydande negativa bieffekter.

 

**

 

För att avrunda. Bostadspolitiken behöver reformeras. Beslutsfattande inom skilda stuprör måste knytas samman i en helhetspolitik – för byggande, rörlighet och socialt boende. Det innefattar förändringar av skattesystemet, hyresregleringen, det kommunala planmonopolet m m. Ett sådant brett program måste gälla över flera mandatperioder för att verkligen ge effekt på investeringar och flyttmönster. Därmed också sagt att det måste förankras över de nuvarande politiska blockgränserna.

 

Bokriskommittén föreslog att en ny regering skulle ta initiativ till en bred politisk samling efter valet 2014. Det skedde tyvärr inte. I stället förvärrades bostadsbristen radikalt på grund politisk passivitet samt den stora flyktingströmmen 2015. De samtal mellan regering och opposition som till slut kom igång tidigare i år, blev berget som födde en råtta.

 

Och under tiden förvärras krisen…